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中国经济时报:自然资源资产产权制度改革提上日程
2019年04月23日

来源:中国经济时报-中国经济新闻网     作者:张丽敏

本报记者 张丽敏

日前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出,以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复,加强监督管理,注重改革创新,加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。

明确时间表、路线图

党的十八届三中全会以来,习近平总书记在生态文明建设和自然资源综合管理方面作出了一系列重要指示,中央印发的《生态文明体制改革总体方案》和全面深化改革委员会2018年工作要点,把加快健全自然资源资产产权制度作为当前急需抓紧做好的重要基础性制度安排,上述《指导意见》为统筹推进自然资源资产产权制度改革提出了明确的时间表和路线图。即到2020年,我国将基本建成一个归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,同时,自然资源开发利用效率和保护力度明显提升,能够为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员、中国自然资源学会副理事长兼秘书长沈镭在接受中国经济时报记者采访时提出,当前社会各界以及各地区对我国自然资源的管理与实践还存在很多认识误区和差异,对加快统筹推进自然资源资产的产权制度改革带来新的挑战,突出表现在以下几个方面。

一是对自然资源的科学内涵与分类的认识不统一。我国宪法、物权法和民法等对不同的自然资源进行了法理上的规定,学术界对自然资源也进行了长期的学理研究,但政府部门对自然资源长期采取的是条块分割管理,导致各类自然资源的管理边界不清、职权重叠等问题依然存在。

二是对自然资源的外延进行无限放大。一些人把社会经济资源、生态与环境要素中某些资源,与真正意义上的自然资源混淆在一起。自然资源是有一定的地理时空限定、具有产权约束的法律指定,这要求对自然资源和自然资源资产的管理必须区别化对待。政府可以对自然资源进行严格的资源管理,但不能对自然资源进入市场后形成的自然资源资产进行过多的干预。

三是把自然资源与生态系统混淆在一起。两者既有联系又有区别。自然资源主要为经济社会发展提供物品和能量,而生态系统更多的是提供有价值的服务。自然资源产品和生态系统服务价值共同构成自然资本,但两者所形成的资产产权关系明显不同,需要区别对待。

沈镭对本报记者表示,由于自然资源资产管理的滞后和自然资源资产产权制度的缺失,过去长期依赖自然资源实现经济增长的资源型城市和资源性产业,在新的形势下需要调整理顺各种自然资源资产的产权关系,需要纠正过去粗放的自然资源开发利用方式,需要加快对已经破坏的生态环境进行系统修复,防止产生新的生态与环境灾害。

与此同时,也正如《指导意见》规定,尽管我国自然资源资产产权制度已经逐年逐步地建立,在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用,但依然还存在不少问题,例如,自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等,导致了产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重。

多方下手达成目标

据了解,未来我国将从健全自然资源资产产权体系、明确自然资源资产产权主体、开展自然资源统一调查监测评价、加快自然资源统一确权登记、强化自然资源整体保护、促进自然资源资产集约开发利用、推动自然生态空间系统修复和合理补偿、健全自然资源资产监管体系、完善自然资源资产产权法律体系这九个方面出发完善自然资源资产产权制度。

“自然资源资产核算是资产管理的重要内容,已有一定的理论和方法基础,但在我国实践应用时仍面临着众多问题和障碍,急需理论和方法的创新。会计学复式记账法是一种编制自然资源资产负债表的好方法,可满足‘摸清家底、显示红线、考核绩效和开展审计’的信息要求。”沈镭说。

他认为,“编制自然资源资产负债表”是创设一种自然资源核算制度,可以基于会计学复式记账进行“确认、计量、记录、报告”,核算涉及自然资源的变动事项;可以通过编制报表核算自然资源变化,明晰地方发展的资源环境代价;用自然资源核算制度约束各级领导干部的发展观、提供离任审计的自然资源核算清单;确立地方政府的资源与环境责任,划定自然资源开发利用上限。

沈镭进一步强调了确权确责的重要性。他说,一方面,通过确权确责可以厘清产权归属。制定分类自然资源认定标准,区分经济功能和生态功能,规范统计口径;根据自然资源不同属性,完善所有权、使用权等经济权益产权归属的委托转让制度,完善生态权益的公益性事权主体,实现产权清晰、事权明确。另一方面,确权确责能够完善自然资源审计制度。要在产权清晰、科学核算的基础上,实现自然资源资产化管理。通过编制自然资源资产负债表,为领导干部自然资源审计提供审计信息;通过开展自然资源核算,明确经济发展的资源环境代价;通过确认自然资源资产负债,明确自然资源资产产权主体的责任;通过编制自然资源资产负债表,为自然资源资产化管理和科学开发利用提供决策信息。

 

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